中国的老龄化需要有特殊的问题意识，它是以独生子女的社会试验和“超载”两大关键词为基础所形成的问题意识的谱系。独生子女邂逅老龄化，就是老龄化最大最特殊的中国国情。前无古人，后无来者，无任何国际经验可借鉴，无任何国家可以帮助……迎接老龄化的挑战，唯一的选择，是以创新性的理论和创造性的实践在老龄化进程中达到民族更生、文明更生——樊浩：《老龄化与老龄文明》，载《老龄文明蓝皮书2022》
积极应对人口老龄化既是“国之大者”，也是民之关切。当前《老年人权益保障法》、地方性养老服务条例，以及《民法典》《社会保险法》《基本医疗卫生与健康促进法》《人口与计划生育法》《无障碍环境建设法》《反家庭暴力法》等法律相关涉老条款，共同奠定我国养老领域的法律根基。2024年国家进一步着力谋划推动建立实施积极应对人口老龄化国家战略的政策机制，聚焦民众养老的“急难愁盼”，不断加强政策标准创制，丰富多元服务供给，用有温度、见实效的政策举措进一步推动养老服务高质量发展。
养老服务与管理研究院养老政策法规研究中心盘点了2024年具有代表性的十大政策法规，以回顾今年养老服务的发展面貌。
1.全国人大常委会发布《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》
内容概要：2024 年 9 月 13 日，全国人大常委会发布《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》。提出从 2025 年 1 月 1 日起，将用15年时间逐步将男职工的法定退休年龄从原60周岁延迟到63周岁，将女职工的法定退休年龄从原50周岁、55周岁，分别延迟到55周岁、58周岁。同时提高职工按月领取基本养老金最低缴费年限。
政策解读：这是职工法定退休年龄七十多年来的首次调整。当前养老保险制度面临收支平衡的严峻考验，养老金领取人数大幅增加，而缴费人数相对减少。一些地区养老金基金甚至出现当期收不抵支的情况。长期来看，若不采取措施，资金缺口将可能持续扩大。适当延迟退休年龄可使我国经济在一定时期内保持相对稳定的增长速度，缓解养老金支付压力，确保养老保险制度的可持续性。从宏观经济角度看，该决定有利于增加劳动力供给，保持经济增长的活力，缓解人口老龄化对经济发展的负面影响。
2.国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》
内容概要：2024年1月15日，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》。银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。该意见提出：发展民生事业，解决急难愁盼；扩大产品供给，提升质量水平；聚焦多样化需求，培育潜力产业；强化要素保障，优化发展环境等4个方面共26项举措，以期加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展，培育高精尖产品和高品质服务模式。
政策解读：这是我国首个以“银发经济”命名的政策文件。该意见作为国办2024年1号文件，提出的“银发经济”概念超出“养老服务业”“养老事业和养老产业”“康养产业”等范畴，包含“老年阶段的老龄经济”和“未老阶段的备老经济”等。根据《中国银发经济发展报告2024》，在高增长方案下，假设老年居民消费增长率为6.32%，到2035年，银发经济规模将达到51万亿元，占GDP的25.5%；到2050年，该数字将增至119.51万亿元，占GDP比重为29.88%。银发经济已彰显其作为中国经济新引擎的巨大潜力与深远影响。此外，2024年9月江苏省政府办公厅印发《促进银发经济高质量发展实施方案》，提出到2027年，建设10个以上银发经济特色园区，新增20家左右省级以上专精特新企业。
3.民政部等部门发布《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》
内容概要：2024年1月30日，民政部、国家发展改革委、全国老龄办等十二部门发布《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》。从满足老年人多样化、多层次、高品质养老服务需求出发，以发展养老护理员等养老服务技能人才为重点，提出拓宽人才来源渠道、提升人才素质能力、健全人才评价机制、重视人才使用管理、完善保障激励措施等制度设计。
政策解读：这是我国首个关于养老服务人才队伍建设的综合性政策文件。当前一线护理员等多为下岗再就业或农村进城务工人员，普遍存在学历偏低、技能缺乏、收入不高等问题。同时，受传统等级职业观的残留影响，养老服务职业的自我认可度和社会认可度尚不够高、职业晋升通道不畅、人才流失居高不下。此外，2022年我国中职、高职专科和高职本科养老服务相关专业布点达4219个，上述毕业生是养老服务从业人员的重要来源。打造高层次、重实训、强技能的多层次人才成为破解养老服务高质量发展瓶颈的有效途径。
4.“适老化”改造、何以“无障碍”
内容概要：自2023年10月国家药监局发布《药品说明书适老化及无障碍改革试点工作方案》后，2024年月11日和9月12日，国家药监局分别公布药品说明书适老化及无障碍改革试点名单（第二批）（第三批），药品说明书适老化改革试点工作持续推进。此外，《关于进一步加强适老化无障碍出行服务工作的通知》《关于进一步优化支付服务提升支付便利性的意见》《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》以及行业标准《老年人居家环境适老化改造通用要求》《居家与养老机构适老产品配置要求》等不断出台，老年友好型社会的政策标准基础不断得以夯实。
政策解读：适老化以及无障碍城市建设是衡量一个城市文明程度和国际化现代化程度的重要指标。据《2023中国老花眼人群洞察报告》显示，我国52岁以上人群老花眼的发病率接近100%，老年群体在使用药品说明书的时候存在说明书字号太小看不清的问题。目前国家已有三批共1128种药品纳入说明书改造目录，“局部放大版”“二维码电子版”及“删减简化版”的药品说明书不断投入市场。此外，《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查》显示，2021年，我国城镇老年人需求最高的五类适老化改造项目分别是：加装电梯、地面改造、如厕洗浴设备改造、加装紧急呼叫设备、加装扶手/护栏；农村老年人相应的项目分别是：如厕洗浴设备改造、厨房设备改造、地面改造、门改造、物理环境改造。适老化改造的宗旨之一是帮助老年人尽可能有自尊地生活。“自尊是自己能够上厕所、洗澡，最起码能够自己完成一些事情，不要老求别人”。目前部分老年人家庭已进行适老化改造。设置轮椅、坐便椅、沐浴椅、四脚手杖等，并安装小夜灯、扶手、SOS报警器、智能人体感应器、智能烟雾感应器。
5.国家发改委发布《产业结构调整指导目录（2024年本）》
内容概要：2023年12月27日，国家发展改革委会修订发布新版《产业结构调整指导目录（2024年本）》，自2024年2月1日起施行。目录由鼓励、限制和淘汰三类目录组成，共有条目1005条，其中鼓励类352条、限制类231条、淘汰类422条。其中，老龄服务、托育服务、养老与托育服务人才培养作为鼓励类目录进行明确。
政策解读：继《产业结构调整指导目录（2019年本）》将“养老与托育服务”列入鼓励类之后，本次目录新增“老年用品及相关产品制造、老年社会保障、养老公共管理、老年社会参与、托育服务设施建设、社区托育服务”等。在养老产业方面，新增多种养老服务模式和产品类型。居家社区养老服务网络的完善，包括嵌入式养老机构、日间照料中心、老年助餐服务等，旨在满足老年人居家养老的需求，让老年人在熟悉的环境中享受专业服务。据调查，约 80% 的老年人希望在自己家中度过晚年。这种模式既符合老年人的心理需求，又能有效整合社区资源，提高养老服务的可及性和便利性。鼓励发展医养结合型养老机构、康复护理机构等，以满足老年人健康需求，实现养老与医疗的无缝对接，提高老年人的生活质量和健康水平。
6.人社部、国家医保局发布长期照护师国家职业标准
内容概要：2024年2月28日，人力资源社会保障部、国家医保局发布《健康照护师（长期照护师）（2024 年版）》。标准基于健康照护师（长期照护师）的供给现状、 职业功能定位及发展需求，将其划分为三个等级，分别为：五级/初级工、四级/中级工、三级/高级工。其中健康照护师侧重运用基本医学护理知识与技能，长期照护师侧重运用基本生活照料及护理知识、技能。
政策解读：自长期护理保险2016年试点以来，专业化、高素质的护理服务人员供给严重不足已成为制约长护险制度可持续发展的人才基础。本次全国首个长期照护师的国家职业标准，对职业技能等级、职业培训要求、职业道德等作出规范，为长期照护服务的专业化、规范化、标准化发展提供了有力支撑。通过明确各级别照护师的职业功能和技能要求，有助于提升服务人员的专业水平，提升职业的社会认可度。该标准还有助于保障服务对象的权益和安全，减少服务纠纷和投诉，提高服务机构的管理水平和市场竞争力。
7.国家发改委修订印发《积极应对人口老龄化工程和托育建设中央预算内投资专项管理办法》
内容概要：2024年3月26日，国家发展改革委修订印发《积极应对人口老龄化工程和托育建设中央预算内投资专项管理办法》等社会领域5个中央预算内投资专项管理办法。明确提出国家发展改革委商民政部、国家卫生健康委等编制《积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，明确工程总体目标、具体建设任务和内容、项 目筛选条件、资金安排标准等，作为安排年度中央预算内投资的主要依据。主要支持方向包括：公办养老服务能力提升项目；普惠养老城企联动专项行动；产粮大县养老托育项目等。
政策解读：当前我国“一老一小”政策从“有没有”转向“好不好”。根据《2023年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2023年末，全国共有各类养老机构和设施40.4万个，养老床位合计823万张。然而养老机构“一床难求”与“半数空置”问题并存，县级特困人员供养服务设施（敬老院）建有率未实现全覆盖、公办养老机构入住率不高，养老服务质量安全有待提升。该办法明确了中央预算内投资专项的具体要求，有助于发挥中央预算内投资提升公共服务设施条件、改善人民生活品质的作用。
8.民政部等发布《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》
内容概要：2024年4月23日，民政部、国家发展改革委、公安部、财政部、中国人民银行、市场监管总局、金融监管总局等七部门联合发布《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》。该意见明确规范养老机构预收费行为的具体要求，养老服务费预收的周期最长不得超过12个月、对单个老年人收取的押金最多不得超过该老年人月床位费的12倍，并提出多举措并举强化监督管理，旨在保护老年人权益，防范资金风险。
政策解读：过去部分养老机构预收费乱象问题时有发生，该意见明确各类性质的养老机构均纳入监管范围，以消除监管盲区。针对收费期限，设定合理上限，让收费周期回归理性。资金管理作为核心要点，该意见要求设立预收费资金存管账户，专款专用，全程监管，防止资金挪用。
9.民政部等发布《关于加快发展农村养老服务的指导意见》
内容概要：2024年5月8日，民政部、农业农村部、人社部、国家卫生健康委等二十二个部门联合发布《关于加快发展农村养老服务的指导意见》。针对当前我国农村老龄化的形势，提出将农村幸福院等互助养老服务设施建设纳入村庄规划；做实乡镇医疗机构与农村养老服务机构签约合作机制；村民可利用自有住宅或租赁场地举办养老服务机构；农村特困人员供养服务设施运转费用列入财政预算。
政策解读：这是我国首次在全国层面专门对发展农村养老服务作了总体性、系统性部署。该意见明确到2025年实现“农村养老服务体系更加完善、服务能力明显提升、城乡差距逐步缩小”的目标，提出分阶段、系统性的任务规划。我国农村地区老年人数量多、空巢化严重，高龄化、失能化趋势明显，但养老服务体系长期存在设施不足、服务覆盖率低和专业化水平差的问题。如许多村镇缺乏专门养老机构，家庭养老功能逐渐弱化，而社会化养老服务尚未全面建立。对此，该意见提出通过加强乡镇敬老院升级改造、建设村级养老服务站和完善基础设施的方式以弥补短板。此外，该意见针对失能失智老年人这一农村养老服务的重点难题，通过推动长期护理保险制度覆盖农村地区和完善护理补贴机制，为失能老年人提供制度化保障。
10.全国21个地区制修订地方性养老条例
内容概要：根据《老年人权益保障法》、省级养老服务条例等法律法规，针对居家养老、居家社区养老、老年人优待、配套养老服务设施建设等维度，2024年全国有21个省、设区市颁布或修订了地方性条例。如《黑龙江省居家和社区养老服务条例》《无锡市居家养老服务条例》《南通市养老服务条例》《扬州市老年人优待条例》《贵阳市城镇居住区配套养老服务设施建设管理规定》《三门峡市居家社区养老服务促进条例》等，以期健全养老服务体系，规范养老服务行为，增进老年人福祉，促进养老服务高质量发展。
政策解读：当前民政部已形成《养老服务法（文本建议稿）》，《十四届全国人大常委会立法规划》也将养老服务法纳入立法计划。地方性养老服务立法的基本思路主要遵循“小而精、有特色、可操作”。以《南通市养老服务条例》为例，其特色亮点体现在：明确基本养老服务清单，深化医养结合，创新“链式养老”“时间银行” 等模式，满足多元需求；率先推行长期护理保险制度，取消“独生子女”限制，设立子女带薪护理假，关怀老年人及其家庭。
（供稿：喻小勇、李钊雪、顾怡）